O Free Flow Começa a Operar no Brasil

*** Rafael Fernandes e Thaís Lucon, membros da Manesco Advogados

No dia 30 de janeiro, o primeiro pedágio Free Flow do Brasil entrou em fase de testes na Rodovia Rio-Santos. Ainda sem cobrar efetivamente as tarifas de pedágio, os pórticos instalados na rodovia já se encontram em operação e registram os veículos que trafegam no km 538 – Paraty, km 447 – Mangaratiba e km 414 – Iguati.

A tecnologia tem o potencial de criar diversas vantagens para os usuários de rodovias, ampliando a agilidade no pagamento das tarifas, melhorando as condições de segurança das rodovias e contribuindo para a redução das emissões de poluentes pelos veículos.
Para quem ainda não acompanhou esta novidade, apresentamos um breve resumo das características desta tecnologia, dos benefícios que ela pode apresentar e dos desafios jurídicos relacionados a sua disseminação no país.

O que é o Free Flow?

O Free Flow é um mecanismo eletrônico de cobrança de tarifa proporcional à quilometragem rodada. A sua utilização permite que o usuário realize o pagamento do pedágio apenas pelas distâncias efetivamente percorridas no sistema rodoviário, o que representa um avanço importante em relação à cobrança atualmente realizada por meio das praças de pedágio.

Nestas últimas, o usuário paga um valor fixo, conforme a categoria de seu veículo, independentemente da extensão de seu percurso na rodovia. O pedágio é produto da tarifa quilométrica do sistema rodoviário multiplicada pela extensão do trecho de cobertura de cada praça. Assim, cada usuário suporta o valor correspondente à disponibilização do trecho do sistema rodoviário vinculado a uma praça de pedágio, ainda que não usufrua de toda esta extensão.

O Free Flow evita as distorções tarifárias associadas ao sistema de praças de pedágio e promete maior proporcionalidade na cobrança da tarifa. Para os usuários que percorrem longas distâncias, a tendência é o aumento de sua contribuição para o sistema rodoviário, mediante o pagamento de pedágios maiores. Em contrapartida, para os usuários de curta e média distâncias, o ônus gerado pela tarifa tende a ser mais bem distribuído.

Isso é especialmente positivo para regiões em que o sistema rodoviário é parte dos deslocamentos cotidianos dos cidadãos – algo comum em cidades adjacentes a polos regionais ou que estejam localizadas em regiões metropolitanas.

Para além de redistribuir o ônus de contribuições para o sistema rodoviário, o Free Flow também amplia a base de usuários pagantes. Com esse sistema, todo veículo que adentrar a rodovia terá de pagar o pedágio, diferentemente do que ocorre nas praças de pedágio, em que os usuários que entram e saem da rodovia antes das praças não contribuem com o sistema.

Como se vê, a nova lógica de cobrança pelo uso das rodovias instaurada pelo Free Flow altera consideravelmente os impactos sociais e econômicos do pedágio. A experiência iniciada pela CCR e pela ANTT é de extrema relevância para coletar evidências sobre esses impactos e gerar informações relevantes para a forma de utilização dessa tecnologia nas demais rodovias no país.

Possíveis Benefícios

O Free Flow gera benefícios em diversas frentes associadas à administração de um sistema rodoviário. O primeiro deles é o aumento da segurança dos usuários. Como a nova tecnologia dispensa a necessidade de desaceleração para o pagamento do pedágio, as viagens seguirão com menores alterações nas condições de tráfego – o que tende a reduzir acidentes.

A redução das desacelerações também contribui para a redução das emissões de poluentes pelos veículos, já que é nesta fase que os motores a combustão aumentam o consumo e a produção de gases que contribuem para o efeito estufa.

Por fim, a disseminação do free flow pode contribuir para uma redução geral do valor das tarifas de pedágio, afinal, a sua utilização reduz consideravelmente os custos de operação da rodovia. Em primeiro lugar, porque a operação do Free Flow dispensa a realização de obras de construção de praças de pedágio. Em segundo lugar, porque essa nova tecnologia também dispensa os custos associados à segurança da praça de pedágio, ao transporte periódico de valores e aos seguros associados a esta operação.

O potencial da nova tecnologia é bastante amplo. E as medidas para regulamentar a sua implementação nas rodovias nacionais já estão em andamento.

Regulação do Free Flow

A Lei Federal nº 14.157/2021 estabeleceu os parâmetros gerais para a implantação do free flow no país. Em que pese a relevância e o compromisso gerado pela norma com o Free Flow, fato é que, em grande medida, os detalhes da implantação desta tecnologia foram delegados para atos infralegais.

O mais importante deles foi delegado ao CONTRAN. Ao órgão coube definir os parâmetros tecnológicos que orientarão a implantação da cobrança do pedágio por meio do Free Flow. O órgão nacional de trânsito levou essa tarefa adiante com a da Resolução nº 984/2022 e definiu que a tecnologia do reconhecimento óptico dos caracteres (OCR) das placas dos veículos será a base para a estruturação dessa forma de cobrança de pedágio no país.

Uma vez identificada a placa do veículo, surge para o usuário a obrigação de efetuar o pagamento do pedágio. A escolha da forma pela qual este será realizado compete ao usuário, que poderá recorrer a mecanismos de pagamento simultâneo ao uso da rodovia, como, por exemplo, as tags de cobrança, ou realizá-lo posteriormente, mediante o adimplemento da tarifa em pontos físicos de pagamento ou quaisquer outros meios eletrônicos disponibilizados para a sua realização.

Em todo caso, o usuário deverá realizar o pagamento em até 15 (quinze) dias. Caso não o realize neste período, será autuado pela infração de evasão de pedágio, prevista pelo art. 209-A do Código de Trânsito Brasileiro.

Este é o caminho que se pavimenta para o uso dessa tecnologia em nossas rodovias. Para que este objetivo seja efetivamente alcançado, no entanto, a estruturação dessa forma de cobrança deve atentar para alguns desafios jurídicos e institucionais que ainda persistem em sua operação.

Desafios para o Free Flow

O principal desafio associado à implantação do Free Flow é o endereçamento eficaz dos riscos associados à cobrança do pedágio. Conforme se vê, o pagamento da tarifa passará a ser realizado mediante autopagamento, em que o usuário escolhe a forma pela qual esta será adimplida – inclusive, podendo realizá-lo posteriormente ao tráfego.

Essa forma de cobrança aumenta a exposição dos operadores públicos e privados ao risco de inadimplemento do pedágio. A se considerar a ineficácia do sistema de arrecadação de multas de trânsito no país e as elevadas taxas de informalidade dos veículos que trafegam em nossas estradas, o risco pode ser considerado ainda maior.

A resolução desse desafio é fundamental para que o Free Flow possa se estabelecer como a forma majoritária de cobrança de pedágio no país. Caso contrário, a operação das rodovias sofrerá com arrecadações incapazes de assegurar a amortização dos investimentos de que nossas estradas tanto precisam.

As experiências iniciais do setor têm privilegiado modelos de inserção gradual do Free Flow nos sistemas rodoviários, com a proteção do operador da rodovia em relação ao risco de inadimplemento. A ANTT, por exemplo, tem assegurado essa proteção por meio da alocação desse risco ao Poder Concedente. O Estado de São Paulo, por sua vez, no projeto do Lote Noroeste Paulista, adota regulação mais robusta, que não apenas aloca o risco de inadimplência ao Poder Concedente, como também define um mecanismo de pagamentos periódicos ao parceiro privado para compensar as perdas.

Esse tipo de solução é bem-vinda e permite a estruturação de arranjos contratuais capazes de viabilizar o uso do Free Flow de forma eficaz. No entanto, não se trata de uma fórmula universal. Para sistemas rodoviários com menor demanda e atratividade econômica, a simples alocação do risco de inadimplência ao Poder Concedente pode não ser suficiente para criar um caminho seguro para o Free Flow, pois o projeto terá menor capacidade de suportar o pagamento desses reequilíbrios.

O setor ainda não desenvolveu soluções para esses casos. Em qualquer cenário, porém, as propostas devem se desenvolver a partir de evidências que permitam conclusões mais precisas sobre o comportamento dos usuários e das receitas de pedágio nesses projetos. Experiências como a iniciada pela CCR e pela ANTT na Rio-Santos são de fundamental importância para esse objetivo. Vale acompanhar de perto o seu desenvolvimento.